İdari İşlemler Nelerdir?

Hukuk aleminde idarenin değişiklik, yenilik doğuran irade açıklamaları dinde genel ifadesini bulan “idari işlem”ler, Anayasal sınırlar içinde “görev yetki”leri haiz olan idarenin, yükümlülüklerini yerine getirme ve özellikle kamu hizmetlerini görebilmede sahip olduğu başlıca vasıtalardan biridir. Kişilerin , hukuksal durumlarını statülerinin belirlediği idare hukuku alanında bu statülere giriş ve çıkış hep idari işlemler vasıtasıyla olmaktadır.

Yasal bir tanımı olmayan, idari işlemin nitelikleri öğreti ve idari yargı kararlarıyla belirlenmektedir. Buna göre bir tasarruf veya kararın idari işlem sayılabilmesi için, bunun bir kamu kurumunca ya da idare örgütü içinde yer alan bir idari makamca verilmiş olması ve idarenin idare hukuku alanında gördüğü idari faaliyetlerle ;ili bulunması gerekir. Diğer bir deyişle, idarece kullanılan yetki ile serdedilen kamusal irade, etki ve sonuçlarını idare hukuku alanında göstermelidir.

İdari işlemlerin temel nitelik ve özelliklerinin tek yanlılık, kanunilik ve uygulanabilirlik şeklinde sıralanması, genel kabul görmüş bir tasnif biçimidir. İnceleme konusu bakımından önem taşıyan, bu özelliklerden “uygulanabilirlik” niteliğidir. Tek yanlılık ve kanuniliğin doğal uzantısı olarak, idarenin bir irade açıklaması şeklinde ortaya çıkan işlemi, “uygulanabilir” olma yeteneğini içinde saklamaktadır. Eski deyimle, “icrai” olan idari işlem, tek yanlı “yürütülebilir’ İma üstünlük ve ayrıcalığına sahiptir. Öte yandan, idarenin bilgi veren, uyaran iç yazışma niteliğindeki işlemlerinin, yukarıda işaret edilen “idari işlem” sayılamayacağı ve bir iptal davasına konu yapılamayacağı hususunda öğreti ve idari yargı kararlarında tam bir ittifak bulunmaktadır.

İdari İşlemin Özellikleri

İdari işlemler, idari makamların kamu gücü ve kudreti ile hareket ederek, idare işlevine ilişkin olarak yaptıkları ve çeşitli hak ve/veya yükümlülükler do­ğuran tek yanlı açıklamaları olarak tanımlanmaktadır.

Bu tanımdan hareket edildiğinde idari işlemin özellikleri, “tek yanlılık”, “idari makam ya da makamlarca yapılmış olması” ve “icrailik” tir.

Tek Yanlılık

Tek yanlılık, kavram olarak tek bir irade açıklaması demektir. Buradaki iradenin tek yanlılığı, tek bir kişi ya da organın iradesi anlamında değil; işlemin tek yanlı bir irade açıklaması ile oluşması anlamındadır. Bu nedenle, idari iş­lemdeki irade, tek bir makam ya da organ tarafından açıklanabileceği gibi, bir­çok kişiden oluşan bir organ veya kurul tarafından da açıklanabilir. Yine birden fazla idari makam ya da organ, tek bir irade açıklaması için biraraya gelebilir. İşte tüm bu hallerde idari işlem tek yanlıdır.

İşlemin İdari Makam ya da Makamlarca Yapılmış Olması

Yukarıdaki tanıma göre idari işlemin unsurlarından birinin de “işlemin idari makam ya da makamlarca yapılmış olması”, bir başka anlatımla “organik unsur” oluşturmaktadır. İdareyi ve idare alanını belirleyen en önemli öge olan “idare işlevi” kavramı, oldukça önemli bir yere sahip olup, idare içinde yer alan birimlerin tüm işlemleri idare işlevine ilişkin olmayabileceği gibi idare dışında yer alan Yasama ve Yargı Organlarının idare işlevine ilişkin işlemleri de bulunabilmektedir. Bu bağ­lamda olmak üzere, yargı fonksiyonu ile ilgili olmayan işlemlerin, yargıçlardan kurulu organlar ya da mahkemeler ve hatta sadece yargıçlar tarafından yapılması, bunların yargısal işlem sayılmasına dayanak oluşturmaz. İdare işlevine ilişkin olarak yapılan işlemler, hangi makam tarafından yapılırsa yapılsın, idari işlem sayılarak, idari yargının denetimine tabi olması gerekir. Nitekim, yargı mercilerinin, sırf mahkeme olmalarından dolayı ve bu sıfatla yaptıklarından ayrılabilen faaliyet ve işlemleri, idari faaliyet ve idari işlem teşkil eder.

İcrailik

İptal davasının konusunu oluşturan idari işlemin diğer bir unsuru ise “icrailik” tir. Kamu gücü ve kudretinin, üçüncü kişiler üzerinde, ayrıca bir başka işlemin var­lığına gerek olmaksızın, doğrudan doğruya çeşitli hukuki sonuçlar doğurmak suretiyle etkisini gösterdiği işlemler icrai niteliktedir. Bununla birlikte bir işlemin “kesin “İması” ile “icrailik” özellikleri birbirleriyle özdeş anlamda olmayıp, apayrı nitele­melerdir. Dava konusu olay açısından idari işlemin kesin oluşu, idari karar alma sürecinde nihai işlemin ortaya çıkması bakımından önem taşımaktadır. Bir başka anlatımla, bu anlamdaki kesinlik, idari işlemin iptal davasına konu yapılabilmesi için gerekli bir koşul olarak, kesin ve uygulanması zorunlu bir nitelik arzetmesi yani “lazüm ül icra” olması gereğini ortaya koymaktadır. (Dr. Celal Erkut, “İptal Davasının Konusunu Oluşturma Bakımından İdari İşlemin Kimliği” Ankara 1990 Danış­tay Matbaası, S. 2 ve 12-124.) Diğer bir anlatımla kesinlik, idari işlemin oluşması için öngörülen sürecin tüm aşamaları ile tamamlanıp yetkili idari makam veya or­ganlarca imzalanarak uygulanabilir duruma gelmiş olmasıdır.

İdari İşlem Türleri

İdari işlemler, idari makam ve mercilerin idari faaliyet alanında idare hukuku çerçevesinde, tek taraflı irade açıklamasıyla hukuk aleminde sonuç doğuran kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte tasarruflar olarak tanımlanabilirler. İdari işlemleri genel olarak işlemin konusu ve içeriğine göre, işlemi tesis eden idari makama göre ve idari işlemlerin yapılış biçimlerine göre gruplandırmalar yapılmaktadır.

İdari İşlemin Konusu ve İçeriğine Göre Türleri

Kural İşlemler

Kural işlemler, objektif hukuk alanında yeni hukuki durumlar yaratan, de­ğiştiren veya ortadan kaldıran tüzük, yönetmelik ve kural kararnameler türünden idari işlemlerdir.

Koşul İşlemler

Koşul işlemler, konu bakımından hukuk aleminde değişiklik yapmazlar. Önceden belirlenmiş kural işlemlerin kişiler hakkında uygulanmasıdır. Koşul işlemlere şart tasarruflar da denilmektedir. Bu tür işlemler genel hukuk düzeni ne ilişkin değildir. Bu tür işlemlerin konusu ve içeriği normlar hiyerarşisine göre üst konumda olan kural işlemler tarafından belirlenmektedir.

Sübjektif İşlemler

Sübjektif işlemler, kural işlem gibi genel hukuk düzenine ilişkin değildir. Koşul işlemlerin aksine hukuk düzenine yenilik getirir. İdarenin tek yanlı tasarrufu olan sübjektif işlemlere örnek olarak vergi tarhiyatı gösterilebilir.

Sübjektif işlemler, belirli bir kişi için alınan ve sonucu sadece bu kişiyi ilgilendiren bireysel işlemlerdir.

İdari İşlemi Tesis Eden Makama Göre Türleri

İdari işlemleri tesis eden organlara (makamlara) göre sınıflandırmayı Anayasamızda yer alan yasama, yargı ve yürütme organları tarafından tesisi edilen işlemler olarak üç türde inceleyebiliriz.

Yasama Organı İşlemleri

Yasama organının yasama fonksiyonu dışında idari görevleri sırasında ida­re hukuku kurallarına göre tesis ettiği sübjektif ve koşul işlemlerdir.

Yürütme Organı İşlemleri

Anayasamıza göre yürütme yetkisi ve görevi verilen Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu, yine merkezi idare ve mahalli idare organları tarafından tesis edilen sübjektif ve koşul işlemlerdir.

Yargı Organı İşlemleri

Yargı organlarının yargı görevi dışında idari görevlerini ifa ederken tesis etmiş oldukları işlemlerdir.

İdari İşlemin Yapılış Biçimine Göre Türleri

İdari işlemlerin tesis edilme biçimlerine göre tek taraflı (yanlı) işlemler ve çok taraflı (yanlı) işlemler olarak iki başlık altında inceleyebiliriz.

Tek Yanlı İşlemler

Tek yanlı işlemler, yalnızca idarenin iradesi ile gerçekleştirilen işlemlerdir. Diğer taraf pasif konumdadır. Tek yanlılık idari işlemlerin esas unsurudur.

Çok Yanlı İşlemler

Çok yanlı işlemler, işlemin içeriğinin oluşumuna birden fazla tarafın katkıda bu­lunduğu işlemlerdir. En belirgin örnek olarak idari sözleşmeleri gösterebildiğimiz çok yanlı işlemlerin tesisi sırasında taraflar eşit olarak içeriği oluşturabilmektedirler.