İdari İşlemin Unsurları ve İptal Sebepleri

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi 1/a bendinde, idari dava türleri belirlenirken, iptal davaları, “idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptaller için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalar” olarak tanımlanmış bulunmaktadır.

İptal davaları ile; idari işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının saptanmasına, hukukun üstünlüğünün sağlanmasına, böylece de idarenin hukuka bağlılığının belirlenmesine, sonuçta hukuk devleti ilkesinin gerçekleştirilebilmesine olanak sağlanmaktadır.

İptal davalarında güdülen amaç, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun yar­gı yoluyla denetlenmesidir. Ancak, bu tür denetleme isteğiyle rastgele iptal da­vası açılmasını önlemek için idari işlem ile dava açacak olan kişi arasında “menfaat ilişkisi” şartı getirilmiş, her olay ve davada, yargı merciine başvuranın menfaatinin, iptali istenen işlemle ihlal edilip edilmediğinin takdiri de, yargı merciine bırakılmıştır.

İptal davasının içtihat ve doktrinde belirlenen hukuki nitelikleri gözönüne alındığında, idare hukuku alanında tek taraflı irade açıklamasıyla kesin ve yürü­tülmesi zorunlu nitelikte tesis edilen idari işlemlerin ancak bu idari işlemle meş­ru, kişisel ve güncel bir menfaat ilgisi kurulabilenler tarafından iptal davasına konu edilebileceğinin kabulü zorunludur.

Diğer bir anlatımla, iptal davasına konu olan işlemin davacıyı etkilemesi, yani, davacının kişisel menfaatini ihlal etmesi, işlem ile davacı arasında ciddi ve makul bir ilişkinin olması gerekmektedir. Aksi halde, kişilerin kendilerine etkisi bulunmayan, menfaatlerini ihlal etmeyen idari işlemler hakkında da iptal davası açma hakkı doğacaktır. Bu da idarenin işleyişini olumsuz yönde etkiler.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesi 1/a bendinde iş­lemin unsurları sayılmış olup bunlar yetki, şekil, sebep, konu ve maksat olmak üzere beş adettir.

Yetki Unsuru ve Yetki Yönünden Sakatlık

İptal davaları; menfaatleri ihlal edilenler tarafından idari işlemin yetki, şe­kil, sebep, konu ve maksat yönünden hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek açılan davalardır. Yasada idari işlemin unsurları sayılırken ilk önce yetki unsuru belir­tilmiştir.

İdare hukukunda çoğu zaman hangi işlemin kimler tarafından yapılabilece­ği belirlenmektedir. Bu durumlarda çok fazla sorun yaşanmamaktadır. Bazen işlemi tesis edecek yetkili belirtilmekle beraber bu işlemi sonlandıracak ya da ortadan kaldıracak (iptal edecek) yetkili kişi belirlenmemiş olabilmektedir. Bu durumlarda Danıştay’ın yerleşik içtihadına göre usulde paralellik ilkesi uygula­narak o işlemi hangi yetkili tesis etmiş ise işlemin iptal edilmesinde de anılan ilke uyarınca aynı yetkilinin iptal etmesi gerekmektedir.

İdari yargıda yetki kamu düzenine ilişkindir.

İdari işlemin yetki unsurunun kamu düzeninden sayılmasının sonucu ise, açılacak iptal davası üzerine, idari yargı tarafından o işlemi yetkili merci tara­fından tesis edilip edilmediğinin araştırılması gerekmektedir. Bu hususta tarafla­rın iddiasına gerek bulunmamaktadır.

İdari işlemin unsurlarındaki olağan hukuka aykırılıklar ise, işlemin “geçer­lik koşulları”na ilişkin olduğundan, böyle bir durumda, ortada hukuka aykırı ve iptal edilebilir, geçerli bir idari işlem bulunmaktadır. Dava açıldığında yargı yerince bu işlemlerin hukuka uygunluk denetimi yapılarak hukuka aykırılığının saptaması halinde iptaline karar verilmektedir.

Fonksiyon Gasbı

1982 Anayasasında kuvvetler ayrılığı ilkesi benimsenmiş, Anayasamızın 7, 8 ve 9 uncu maddelerinde, yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinde olduğu, yürütme yetkisi ve görevinin, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılıp ve yerine getirileceği ve yargı yetkisinin ise, Türk Milleti adına bağımsız mahke­melerce kullanılacağı hükme bağlanmıştır.

İşte bu kuvvetler arasında birinin diğeri adına ya da onun yetki alanında ka­rar alması fonksiyon (görev) gaspı anlamına gelmektedir.

Örneğin, 3091 sayılı yasa uygulamasında mülki idarelerin zilyetlikle ilgili olarak karar vermesi gerekirken, bu görev ve yetkileri aşarak yargı organı gibi karar vermeleri görev gaspı oluşturur.

Açık ve Ağır Yetki Tecavüzü

İdari bir işlemin, yetki yönünden hukuka aykırı olması; kural olarak idare adına irade beyanında bulunabilme ve icrai karar alabilme yetkisine haiz olan idari bir makamın, başka bir idari makamın almakla yetkili olduğu bir kararı, kendi yetki sınırını aşarak almasıdır. “Yetki gasbında” kararı alan kişinin idare adına irade beyanı ve icrai karar alabilme yetkisi bulunmamaktadır. Bu durum­da, idare adına icrai karar alma yetkisi olmayan kişinin aldığı karar hiçbir huku­ki netice doğurmadığından, yoklukla malul olan bu kararın iptalinin de hukuken mümkün olmadığı kabul edilmektedir.

Diğer taraftan, herhangi bir organın fonksiyonu dışında kalan bir karar al­ınası, örneğin idare adına icrai karar alabilme yetkisi bulunan bir kişinin yargı­sal nitelikte karar alması, “ağır yetki gasbı” değil “fonksiyon gasbıdır” ve bu tür tasarruflar da yoklukla malüldür. Açık ve ağır yetki gasbında ise; idare adına icrai karar alabilme yetkisini haiz idari makam, ya yasayla bu konuda karar almaya yetkili değildir, ya da birden çok kişinin iradesinin katılımıyla ve yasay­la belirlenen usullere göre alınması gereken kararın bu usul ve şekle uyulmaksı­zın toplanma, müzakere ve karar alması da yoklukla malüldür.

İdari İşlemlerin İptalini Gerektiren Yetki Sakatlıkları

İdari işlemlerin iptalini gerektiren yetki sakatlıklarını, kişi itibariyle yetki­sizlik, yer itibariyle yetkisizlik, zaman itibariyle yetkisizlik ve konu itibariyle yetkisizlik alt başlıkları altında inceleyeceğiz. Bu sakatlıkların bulunması halin­de idari işlemin yetki yönünden hukuka aykırılık sebebiyle iptali gerekir. Ancak bu sakatlıklar yetki ve fonksiyon gaspı gibi işlemi yoklukla malul etmez. Sade­ce hukuken sakat yani hukuka aykırı işlem halini almış olur.

Kişi İtibariyle Yetkisizlik

İdare hukukunda bazı işlemleri kimlerin yapacağı düzenlenmiştir. Bazı iş­lemlerin ise kimler tarafından yapılacağı hususu düzenlenmemiştir. İşte idari işlemin mevzuatta düzenlenen kişi veya kurulların dışında bir kişi veya kurul, komisyon, makam vb. tarafından tesis edilmesi halinde bu işlem kişi itibariyle yetkisiz olur ki bu da işlemin yetki unsuru yönünden iptalini gerektirir.

Bilindiği üzere kamu yöneticilerinin görev ve yetkileri yasalarla belirlenir. Hatta bazen Anayasaların bile bu konuda düzenleme getirdiği görülmektedir. Bu husus, kamu hizmetinin düzenli ve devamlı biçimde yürütülmesini sağlama amacına yönelik olduğu kadar, görev ve yetkinin kamu düzeniyle ilgili olmasından da kaynaklanmaktadır.

Yetki unsurunun bu temel niteliğinden çıkan ilk sonuç onu kullanacak kişinin yasa ce­vaz vermedikçe bunu başkasına devredememesidir. Şayet yasa belli bir konuda idari maka­mı değil de o kamu hizmetini yürüten kişiyi yetkili kılmışsa yetkinin doğrudan doğruya bu kişi tarafından kullanılması gerekir. Bu kullanım, göreve gelmekle başlar; yasal sürenin bitmesi, (örneğin seçimle gelen kişinin yeniden seçilmemesi, emekliye ayrılma v.b.) veya idari bir işlem nedeniyle (örneğin görevden alma, başka bir göreve atanma) sona erer.

İdari işlemlerin yetkili kişilerce tesis edilmesi zorunludur. Yetkili kişi ise işlemin tesis edildiği anda yetkili olandır. Yetkisiz kişinin yaptığı bir işleme yetkili kişice son­radan verilen muvafakat (icazet) geçerli olamaz.

Bu açıklamalardan anlaşılacağı üzere; yasanın yetkiyi belli bir kişiye tanımış olması ha­linde; bu kişi irade ve takdirini kullanarak yetki devrinde bulunduktan sonra görevden ayrıl­mış, yerine de başka bir kamu yöneticisi gelmişse devrolunan yetki kendiliğinden devredene döner. Çünkü asıl olan yetkinin yasal sahibi tarafından kullanılmasıdır. Yeni bir yetki devri yapılmadıkça yetkinin evvelce devralmış olan kişice kullanılması, işlemi yetki yönünden sakatlar. Yetki devri konusunda evvelki (devreden) yönetici ile onun yerine gelen sonraki yöneticinin iradeleri farklı olabilir. Yeni yönetici yasanın kendisine verdiği yetkiyi devret­mek istemeyebilir. Bu takdirde evvelce devredilmiş yetkinin geçerli sayılması onun iradesi­ne aykırı düşüyor, bir başka deyişle, yasanın direkt olarak kendisine vermiş olduğu yetkiyi kullanamıyor demektir. Yeni yöneticinin iradesini belirtmesine kadar, yetkiyi devralan kişi­nin bu konuda hiçbir işlem yapmaması gerekir. Arada geçecek zaman dilimi içinde kamu hizmetinin aksayacağı şeklinde bir düşünce akla gelebilirse de; yeni yöneticinin yetki devri konusundaki iradesini hemen açıklaması ya da evvelce yetkiyi devralan yöneticinin yeni gelen yöneticinin bu konudaki talimatını hemen istemesi yoluyla bu sakınca da giderilebilir. Aksi halde yani yetki devri konusunda yeni yöneticinin irade beyanına kadar yapılan işlemlerin geçerli sayılması, yasanın belli bir kişiye verdiği yetkinin başka bir kişi tarafından kul­lanılması anlamına gelir ki buna cevaz verici bir düşünce tarzı mevzuata aykırı düşer ve o idari işlemi yetki yönünden sakat hale getirir.

Bakılan davada, her ne kadar davacının nakli işlemi, 1981 yılında bakan tarafından müsteşara yapılan yetki devrine dayanılarak tesis edilmiş ise de, işlemin tesisi anında eski bakan görevde olmadığından, yukarıda açıklandığı şekilde, naklen atama yetkisi artık müsteşardan çıkmış ve asıl sahibi olan bakana dönmüştür. Yasal olarak yeni baka­nın kullanması gereken yetkinin, eski bir yetki devrine istinaden müsteşar tarafından kullanılması mevzuata aykırıdır.

Açıklanan nedenlere göre, temyiz isteğinin reddi ile İdare Mahkemesi kararının yukarıda belirtilen gerekçeler de eklenmek suretiyle onanmasına karar verildi. 

Yer İtibariyle Yetkisizlik

İdare hukukunda ve Türk idari yapısında bazı kurumların görev alanlar coğrafik yönden sınırlandırılmıştır. Örneğin bir belediyenin, kaymakamlığın, valiliğin görev alanı coğıafik yönden sınırlandırılmıştır. Bu kapsamda ülkemiz illere, ilçelere ayrılmış, yerel yönetimler ise il özel idaresi, belediye ve köy ola­rak belirlenmiştir.

Yetki uyuşmazlığının çıkmasını önlemek amacıyla her belediye kendi bele­diye sınırı ve mücavir sahası içinde yetkilerini kullanmaktadır. Tabi ki bu sınır­ların değişmesi için gerekli prosedür yine düzenleyici nitelikte olan kanun, yö­netmelik gibi genel düzenlemelerle yapılmaktadır.

Örneğin, bir belediye başka bir belediye sınırı içindeki sahanın imar düzen­lemesine müdahale edemez. Tıpkı bunun gibi bir kaymakam da başka bir kay­makamlık sınırı içindeki olaya müdahale edemez. Nitekim, iki belediye arasın­daki sınırın usulüne göre çizilmediği durumlarda, bu ihtilaflı sahada her iki be­lediyenin de imar çalışması yapmasına hukuken olanak bulunmamaktadır.

İşte idarelerin kendi coğrafik alanı dışına çıkarak işlem tesis etmeleri halin­de yer itibariyle yetkisizlik oluşacak, bu durum da işlemi yetki unsuru yönünden sakat (hukuka aykırı) hale getirecektir. Bir işlemin yetki unsurunun sakat olması o işlemin iptali sonucu doğurur.

Zaman İtibariyle Yetkisizlik

İdare hukukunda ve Türk idare yapısında bazı kararları alacak kişiler mevzuat­la tespit edilmiştir. Bu kişilerin bu işlemleri tesis edebilmeleri için görevde bulun­maları gerekir. Gerek daha göreve atanmadan yahut seçilmeden, gerekse fiilen bu görevi başında bulunmadığı durumlarda işlem tesis etmeleri hukuka uygun değildir.

Bir işlemde zaman itibariyle yetkisizlik halinin mevcut olması durumunda o işlem yetki unsuru yönünden sakat hale gelir. Yetki unsuru yönünden huku­ken sakat hale gelen işlemin iptali gerekir.

Konu İtibariyle Yetkisizlik

İdare hukukunda bir işlemi tesis edecek makam dışında başka bir makam tarafından işlemin tesis edilmiş olması durumu konu itibari ile yetkisizlik sonu­cu doğurur. Yine bir işlemin ortadan nasıl kaldırılacağı hususu mevzuatla dü­zenlenmemiş ise o zaman usulde paralellik ilkesi gereğince o işlemi tesis etme­ye yetkili makam tarafından işlemin sonlandırılması, bir başka ifade ile geri alınması (iptal edilmesi) gerekir. Bu kurallara aykırı işlem tesis edilmesi duru­mu işlemi konu itibariyle sakat hale getirir. Bunun sonucu olarak da işlem yetki yönünden hukuka aykırı nitelik kazanmış olur.

Yetki Devri – İmza Devri

Kamu yönetimi bilimi, üst kademe yöneticilerinin iş yükünü hafifletmek ve daha önemli sorunlara, örneğin kendi görev alanları ile ilgili işlerde yürütülecek politikaları saptamak, örgütün çalışmalarını gözden geçirmek, maiyetiyle ve halkla temas etmek, çalışmaları planlamak, kendisine doğrudan doğruya sorum­lu bulunan yöneticileri koordine etmek ve denetlemek gibi asli görevlerini yete­rince yapabilmelerine zaman ayırmalarını sağlamak amacıyla “yetki devri” müessesesini geliştirmiş bulunmaktadır.

Genel olarak yetki devri, “kendi yerine karar almak, bir eylemde bulunmak veya bir emir vermek hakkını başkasına devretmek ve elde edeceği sonuçlardan onu sorumlu tutmak” biçiminde tanımlanmaktadır.

Kamu hukukunda bir makama verilen yetkinin, aksine bir hüküm bulunma­dıkça o makam tarafından kullanılacağı, bir makamın yetkisinin başka bir kişiye devredilmesi için mevzuatla yetkili kılınması gerekeceği tartışmasızdır.

Yetki devrinin, ancak yasanın açıkça izin vermesi halinde ve yine açıkça izin verdiği konularla sınırlı olarak yapılabileceği kuşkusuzdur.

Aynı şekilde yetki devrinin, devredenin sorumluluğunu ortadan kaldırma­dığı ve devralanın devredene karşı hiyerarşik sorumluluğunun devam ettiği rencide kabul edilmektedir.

İmza yetkisinin devri halinde devrin kişisel nitelikte olmasına ve dolayısıyla devredenin veya devralanın şahıslarında değişiklik olduğu zaman imza yetkisi devrinin düşmesine karşılık yetki devrinde, devir gayri şahsi ve görevsel bir nitelikte olduğu için, yetki devredenin veya devralanın şahıslarında meydana gelen değişikliklerin yetki devrine bir etkide bulunmayacağı bu iki devir arasındaki en önemli farkı oluşturmaktadır.

Taşıdığı niteliklerin doğal bir sonucu olarak yetki devrinde bulunan otoritenin yani üst düzey kamu yöneticisinin değişmesinin yetki devrinin de kendiliğinden sona ermesini gerektirmeyeceğini kabul etmek gerekir. Yeni atanan kamu yöneti­cisinin aksi yolda bir beyanı olmadıkça, yani yetki devrinin geri alındığı yolunda açık bir bildirimi bulunmadıkça, yetki devralanın devraldığı konulardaki yetkisinin devam etmesi hem de müessesenin ortaya çıkmasını gerektiren nedenlerin hem de kamu hizmetlerinin sürekliliği ilkesinin doğal gereği olarak kabul edilmelidir. Bir bakanın görevden ayrılmasıyla, onun devrettiği yetkilerin devralanlarca, yeni ba­kan göreve başlayıp yeniden aynı konularda yetki devrinde bulunduğunu açıkça belirtilmedikçe kullanılamayacağı gibi bir anlayışın çağdaş kamu yönetimi ilkeleri ile bağdaşmayacağı ve böyle bir değerlendirmeye kamu yararı ile hizmet gerekleri açısından haklı bir neden gösterilemiyeceği açıktır. Yetki devrinde bulunan yöneti­cinin görevden ayrılması halinde, yerine atanan yöneticinin yetki devrinin sona erdirildiği yolunda açık bir duyurusu olmadıkça, devredilen yetkilerin devralan makamca kullanılmasına devam edilmesi bu tekniğin ortaya çıkmasına yol açan nedenler ile kamu hizmetlerinin istikrar içinde etkin ve verimli biçimde yürütülme­si gerekliliği açısından daha uygun gözükmektedir.

Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı Taslağında İmza Devri ve Yetki Devri

Genel İdari Usul Kanunu Tasarısı Taslağında imza devri ve yetki devri aşa­ğıdaki şekilde düzelenmiştir.

Yetki devri

MADDE 16- (1) Yetkili makam, kanunla izin verilen hâllerde ve yazılı ol­mak şartıyla işlem yapma yetkisini, kısmen, hiyerarşik yapıya uygun olarak alt makamlara devredebilir. Devredilen yetkiler, devreden tarafından kullanılamaz.

• Aşağıda belirtilen yetkiler devredilemez:

1. Kullanılması kanunla doğrudan bir kamu görevlisine verilmiş olan yetkiler,
2. Kamu hizmetinde eşgüdüm ve plânlama yetkisi,
3. Kamu görevlileri arasındaki iş bölümünü kapsayan örgütlendirme yetkisi,
4. Üstün, astları üzerindeki denetim yetkisi,
5. Disiplin soruşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi yetkileri,
6. Astların değerlendirilmesine ve terfiine yönelik yetkiler,
7. Yetki devri ile devralınan yetkiler.

• Yetkiyi devredenin yetkilerinin konu ve kapsam yönünden artması dev­redilen yetkilerin kapsamını ve konusunu kendiliğinden genişletmez.
• Devredilen yetkinin ortadan kalkması, azalması veya yetkilerini devre­den yetkilinin değişmesi, mevcut yetki devrini sona erdirir.
• Yetki devrinde, devredilen yetkilere dayanılarak yapılan işlemler nede­niyle doğacak sorumluluk, yetkinin devredildiği makama aittir. Ancak yetkiyi devreden makamın denetim yetki ve sorumluluğu devam eder.

İmza devri

MADDE 17- (1) Yetkili makam, yapmaya yetkili olduğu işlemlerden bir kıs­mının imzalanması yetkisini, yardımcıları veya astlarından bazılarına devredebilir.

• İmza yetkisi, devreden makamın gözetim ve denetiminde kullanılır. Devredilen imza yetkisinin kullanılmasından dolayı devreden ve devralan bir­likte sorumludur.
• Aşağıda belirtilen imza yetkileri devredilemez:

1. Kurul üyelerinin imza yetkileri,
2. Cumhurbaşkanının katılımı ile oluşan İdarî işlemlerde sorumluluğu yük­lenmek amacıyla kullanılan karşı imza yetkisi,
3. Karar alma süreci içinde farklı otoritelerin belli bir sıra takip ederek ira­delerini açıkladıkları işlemlerdeki imza yetkileri,
4. Devralınan imza yetkisi,
5. Hukuken veya yetkinin niteliği gereği İdarî makamların bizzat yapması gereken işlemlerdeki imza yetkisi.

• İmza devri, devreden ya da devralan yetkilinin görevden ayrılması ile sona erer.

2. Şekil Unsuru ve Şekil Yönünden Sakatlık

Genel anlamda “usul”, belli bir amaca yönelik olarak yapılan işle ilgili faaliyetin plânlı ve sistematik şekilde düzenlenmesidir. Hukukî anlamda “usul” ise hakların, yükümlülüklerin veya hukuki durumların ortaya çıkışı veya icrasının, az ya da çok şekle ilişkin bir hükme bağlanmasıdır.

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin, 28 Eylül 1977 tarihli kararı “Bire­yin İdarî İşlemler Karşısında Korunması” başlığını taşımaktadır. Bu Kararla;

•  Dinlenme hakkı,
•  Bilgi kaynaklarından faydalanma hakkı,
•  Hukukî yardım ve temsil,
• İdarî işlemlerin gerekçeli olması,
•  İşleme karşı başvuru yollarının gösterilmesi,

Şeklinde beş ilke tespit edilerek, bu ilkelerden üye devletlerin yararlanma­ları tavsiyesinde bulunulmuştur.

İdarenin karar alma sürecinin, yargı organı önündeki yargılama süreci gibi önceden belli bir usule bağlanması, yönetimde demokrasinin unsurlarından bir tanesidir. Gerçekten de idarenin faaliyetlerinin, önceden konulmuş objektif şekil ve usul kurallarına dayanması, bir taraftan hukuk devleti ilkesine, diğer taraftan da kişi haklarının korunması amacına hizmet edecektir.120

İdarî işlemlerin yapılmasında uygulanacak ilke, esas ve usullerin topluca düzenlendiği bir yasa henüz mevcut değildir. Bu amaçla hazırlanan Genel İdari Usul Kanunu çalışması devam etmektedir.

Günümüzde ise neredeyse her işlemin ayrı bir şekli düzenlemesi vardır. Her bir kurumun ayrı bir yönetmeliği ve burada alacağı işlemlerin usulü düzenlen­mektedir. Hatta bir bakanlığa bağlı genel müdürlüklerin bile ayrı ayrı düzenle­meleri mevcuttur.

İdari işlemlerin şekil şartlarını düzenleyen genel bir kanun olmamasından dolayı bir idari işlemin hangi şekil şartlarına tabi olması gerektiğini öncelikle o idari işlemi düzenleyen mevzuata bakılması gerekmektedir. Bundan sonra içti­hatlarla getirilmiş bir kural varsa o kuralın da uygulanması gerekmektedir.

İdari yargının özelliklerinden biri olan “içtihat hukuku” kendini burada gös­termektedir. Usulde paralellik ilkesine göre bir işlemin nasıl geri alınacağı mevzua­tında düzenlenmemiş ise o işlemin tesis edilme usulünce geri alınması gerekir.

Danıştay içtihatlarına göre bir işlemin şekil unsurlarından bazıları o işlemi sakat hale getirmez. Hatta bazı şekil eksiklikleri sonradan da yerine getirilebilir Buna karşın bazı şekil eksiklikleri vardır ki bunlar o işlemi sakat hale getirdiği gibi bazen de yokluğa kadar götürebilir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2 nci maddesinin 1/a ben dinde iptal davası, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaat­leri ihlal edilenler tarafından açılan idari dava olarak tanımlanmış olup; idari işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin iptal nedenleri olarak da belirlenen yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yapılacağı öngörül­mektedir.

Gerek yargısal kararlarda, gerekse doktrinde sebep unsuru, idari işlemin dı­şında, idari işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanım­lanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup; sebep, işlemin bir tür gerekçesidir. Yasalarda açıkça belirtilmemiş olması halinde dahi, idari işlemin dayanağı olan sebebin, idare tarafından idari dava açılması duru­munda, idari yargı mercii önünde bildirilmesi zorunludur.

521 sayılı eski Danıştay Kanunu’nun 30 uncu maddesinin gerekçesinde be­lirtildiği gibi “idari işlemde sebep gösterilmesini kanun emretmese bile hakimin kontrolünü yapabilmesi için idare, hakimin talebi üzerine dayanmış olduğu se­bepleri bildirmekle mükellef olmalıdır” denilmiştir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20. maddesinin birinci ben­dinde Danıştay ile idare ve vergi mahkemelerinin, bakmakta oldukları davalara ait her çeşit incelemeleri kendiliklerinden yapacakları hükme bağlanmakla, idari yargılama hukukunda re’sen araştırma ilkesi benimsenmiş bulunmaktadır. Mad­de hükmü uyarınca, idari yargı yerleri, uyuşmazlık konusu olayın hukuki nitelendirmesini yapmak, olaya uygulanması gereken hukuk kuralını belirlemek ve sonuçta hukuki çözüme varmak yönlerinden tam bir yetkiye sahiptirler. İdari yargı yerleri buna ek olarak, olayın maddi yönünü belirleme noktasında da her türlü inceleme ve araştırmayı kendiliklerinden yapabilir ve maddi durumun gerçeğe uygun olup olmadığını serbestçe araştırabilirler.

Sebep Unsuru ve Sebep Yönünden Sakatlık

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesinin 1/a bendinde iptal davası, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan idari dava olarak tanımlanmış olup; idari işlemlerin hukuka uygunluk denetiminin iptal nedenleri olarak da belirlenen yetki, şekil, sebep, konu ve maksat unsurları yönünden yapılacağı öngörülmektedir.

Gerek yargısal kararlarda, gerekse doktrinde sebep unsuru, idari işlemin dı­şında, idari işlemin yapılmasını gerektiren hukuki işlem veya olay olarak tanım­lanmaktadır. Sebep, idareyi işlem yapmaya yönelten tüm etkenler olup; sebep, işlemin bir tür gerekçesidir. Yasalarda açıkça belirtilmemiş olması halinde dahi, idari işlemin dayanağı olan sebebin, idare tarafından idari dava açılması duru­munda, idari yargı mercii önünde bildirilmesi zorunludur. 521 sayılı eski Danış­tay Kanunu’nun 30 uncu maddesinin gerekçesinde belirtildiği gibi “idari işlem­de sebep gösterilmesini kanun emretmese bile hakimin kontrolünü yapabilmesi için idare, hakimin talebi üzerine dayanmış olduğu sebepleri bildirmekle mükellef olmalıdır” denilmiştir.

Her işlemin bir sebebe dayanır. Bazen işlemin sebebi mevzuatta düzenlenir. Bu durumlarda idare bağlı yetki içindedir. Yani o sebep olduğunda ona uygun işlemi tesis etmesi gerekir. Bu yönde işlem tesis etmemesi hukuka aykırı olur.

Bazen de mevzuatta görülen lüzum üzerine, gerekli görülmesi halinde veya lüzumuna binaen gibi ifadelerle işlemin mutlaka bir sebebe dayanması gerektiği kabul edilmiştir.

Mevzuatın bir sebep göstermediği durumlarda işlemin sebep unsuru idare tarafından takdir edilebilmektedir. Ancak burada idareye tanınan taktir yetkisi mutlak ve sınırsız değildir.

Diğer bir durum ise işlemin tesisi için mevzuatta sebep gösterilmeyen hal­ler de mevcuttur. Bu tür işlemleri idareler kendi insiyatiflerine göre yapmakta­dırlar. Bu halde de idareyi sınırlayan ölçü kamu yararı ve hizmet gerekleridir. Dolayısıyla keyfilik sözkonusu değildir.

Uygulamada bu tür işlemlerde idarelerin işlem tesis edilmesinde yetkileri­nin olduğu, idarenin takdir yetkisini sınırlandırılamayacağı, idari işlem ve eylem niteliğinde yargı kararı verilemeyeceği gibi iddiaları öne sürmekte iseler de yargı yerlerinde yapılan işleminin sebep unsuru yönünden hukuka uygun olup olmadığı İncelenmektedir.

2577 sayılı îdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20 nci maddesi uyarınca mahkemeler re’sen araştırma ilkesi uyarınca her türlü araştırmayı kendiliklerin­ce yaparak işlemin kamu yararı ve hizmet gerekleri ilkeleri uyarınca tesis edilip edilmediğini araştırmaları gerekmektedir.

Açılan bir davada idarece ileri sürülmemiş ancak idari yargı yerince dosyanın incelenmesi sonucu başka bir neden saptanmış ve idarece ileri sürülen nede­nin hukuken geçerli olmadığı belirlenmiş ise idarenin ileri sürdüğü nedenin bit yana bırakılarak dosyadan saptanan nedene göre uyuşmazlığın çözümlenebilmesine idare hukukunda “sebep ikamesi” adı verildiği bilinen bir ilkedir.

İdari Takdir Yetkisi

İdari işlem, idari makamların kamu gücü ve kudreti ile hareket ederek, ka­mu hukuku alanında yaptığı tek yanlı ve kesin, doğrudan uygulanabilir işlemdir, idari işlemin en belirgin özelliği, ilgilinin isteğine bağlı olmaksızın, idarenin tek yanlı iradesi ile ilgilinin hukuksal durumuna etki yapabilmesidir.

İdarenin, kişilerle olan ilişkilerinde sahip olduğu kamu gücü ve kudretini yanına alarak hareket etme üstünlük ve ayrıcalığı karşısında, kişilerin sahip olduğu tek güvence “etkin bir yargısal denetimin varlığı” dır.

Mevzuatta bir işlemin sebebinin gösterilmediği durumlarda o işlemin sebe­bi idari takdir yetkisine göre belirlenebilmektedir. Ancak idarelere tanınan bu takdir yetkisi mutlak ve sınırsız olmayıp kullanımı hizmet gerekleri ve kamu yararıyla sınırlıdır. Takdir yetkisin keyfiliğe dönüşmemesi gerekir.

Örneğin, 5442 sayılı İl İdaresi Kanununa göre valiler il içinde memurların yerlerini değiştirebilirler. Yasa valilere böyle bir yetki vermiştir. Bunun için bir sebep gösterilmemiştir. Bu demek değildir ki valiler istediği memuru il içinde istediği yere atayabilir. Böyle bir il içi naklen atama işlemine karşı idari yargı yerine dava açıldığında işlemin hukuken geçerli bir nedene dayandırılamaması halinde takdir yetkisinin kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kulla­nılmadığı gerekçesiyle iptal edilecektir. Öyleyse yasalarda sebep unsurunun gösterilmediği ya da düzenlenmediği durumlarda idareler takdir yetkisinin kul­lanımında serbest değildir.

İdarenin, bir kamu görevine atama yapma konusunda sahip bulunduğu tak­dir yetkisinin mutlak ve sınırsız olmadığı, bu yetkinin kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleri gözönünde tutularak kullanılması gerektiği idare hukuku­nun bilinen ilkelerindendir. Bununla birlikte, takdir yetkisine dayanılarak tesis edilen işlemler üzerindeki yargı denetimi, hukuka uygunluk unsuru ile sınırlı olup, idarenin takdir yetkisini ortadan kaldıracak biçimde yargı kararı verileme­yeceği ve yerindelik denetimi yapılamayacağı, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. maddesinin 2. fıkrasında açıkça vurgulanmış bulunmaktadır.

Kamu görevinde boş kadroya atamada takdir yetkisi: Kamu görevine atama yapıp yapmamak konusunda idarenin sahip olduğu takdir yetkisi sadece “boş olan kadroya atamak veya atamamak” konusuna ilişkin genel bir yetki olup, bu kadroya atanacak kişinin tutum ve davranışları üzerinde değerlendirme yapma yetkisini içermez. Başka bir ifade ile idare boş olan bir kadroya atama yapmak için harekete geçtiği andan itibaren bağlı yetki içine girer. Bu sürenin sonunda artık yasada ve yönetmeliklerde belirlenen niteliklere sahip olup, yarışma ve yeterlik sınavını kazanmış olanlar arasından sırası ile atama yapmak zorundadır. İdarenin bu niteliklere sahip olanlar arasından “ilgilinin tutum ve davranışlarına” göre seçme hakkına sahip olduğunu kabul etmek Anayasa ve Yasa ile belirlenen özelliklerin bir yana bırakılarak, atama işlemini yetkili makamın sübjektif değerlendirmesine bırakmak anlamını taşır ki, bunun sininin belirleme olanağı yoktur. Böylesine sübjektif değer yargılarına bağlı olarak kullanılacak takdir yetkisinin keyfiliğe dönüşmesi muhtemel olduğu gibi, böyle bir uygulama Anayasa’da ifade edilen “kanun önünde eşitlik” ilkesinin ve “ka­mu hizmetine girme hakkının” ihlali niteliğini taşır.

Konu Unsuru ve Konu Yönünden Sakatlık

Bir idari işlemin hukuki alemde meydana getirdiği sonuç o işlemin konusunu oluşturur. İdari işlemlerin konusu objektiftir. Yani işlemin sebebine göm sonucu önceden bellidir. Bu durumu taraflar anlaşarak değiştiremezler. İdarenin bu durumu kendiliğinden değiştirme yetkisi bulunmamaktadır. kamu görevinde bir ay kadar bir hizmete ihtiyaç duyulması durumunda o hiz­metin geçici görevlendirilmesi mümkün iken bu hizmet için atama yapılması işlemi konu unsuru yönünden sakat hale getirir.

Uygulamada bu durum daha çok mevzuatın yanlış yorumlanmasından meydana gelir. Böylelikle sebebe uygun bir işlem tesis edilmemiş olur. İdarele­rin takdir yetkisini çok geniş biçimde yorumlaması sonucunda da konu unsuru yönünden sakat işlem tesis edilebilir.

Konu yönünden sakat olan işlemler bazen de sebep yönünden hukuka aykı­rı görülebilirler. Yani bu konuyu oluşturacak sebebin ortada bulunmadığı söyle­nebilir. Ancak somut olanın sebep olması nedeniyle işlemin konu yönünden iptali gerekmektedir.

Maksat Unsuru ve Maksat Yönünden Sakatlık

İdarenin yargısal denetime tabi tutulması ile her türle eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğun sağlanması amaçlanmaktadır. Bu doğrultuda, iptal davaları ile idari işlemler yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden denetlenmek suretiyle idarenin hukuk alanı içerisinde kalması sağlanmaktadır.

İdari işlemin maksat unsuru yönünden yargısal denetimi yapılırken, işlemin tesisinde güdülen amacın saptanması gerekmektedir ki bu amaç her idari işlem­de genel olarak kamu yararıdır. Bu kapsamda, idareyi işlemin tesisine yönelten nedenler ve görünürdeki amaç dışında gerçek niyetin araştırılması, idareye iş­lem tesisinde tanınan görev ve yetkinin konusundan saptırılıp saptırılmadığı, yetkinin amaç dışı kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi önem taşımaktadır. Maksat yönünden hukuka aykırılık sübjektif işlemler kadar düzenleyici işlem­lerde de ortaya çıkabilir. Düzenleyici işlemlerin maksadı, dayandığı normların kanun, tüzük gibi) amacı doğrultusunda uygulanmasını sağlamak olmalıdır. Buradaki amacın da kamu yararı olduğu tartışmasızdır.