İdari Davalarda Yürütmenin Durdurulması Ne Demektir?

Yürütmenin Durdurulması Kararı Nasıl Alınır?

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2’nci maddesinin 2’nci fıkra­sında; idari dava türleri, idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları; idari eylem ve işlem­lerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtemel olanlar tarafından açılan tam yargı davaları ve kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar “tarak sayılmış; aynı Kanunun 27’nci maddesinde de, Danıştay’da veya idari mahkemelerde dava açılmasının, dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmayacağı; Danıştay veya idari mahkemelerin, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilecekleri hükme bağlanmıştır.

Yukarıda açıklanan kanun hükümlerinden de anlaşılacağı üzere; idari yargıya başvurularak herhangi bir idari işlemin yürütülmesinin durdurulması iste­minde bulunulabilmesi için, söz konusu işlem hakkında, usulüne uygun olarak açılmış bir idari davanın bulunması, ön koşuldur. Böyle bir dava olmaksızın, yapılacak yürütmenin durdurulması istemlerinin incelenmesi ve karara bağlan­ması olanaklı değildir.

Yürütmeyi durdurma istemleri idari yargıda ayrı bir dava değil, iptal davası içinde ileri sürülebilecek ara istemlerdir. Verilecek yürütmeyi durdurma kararları tedbir niteliğinde, idari işlemin uygulanmasını durduran geçici ara kararlardır. Uygulamada ise yürütmenin durdurulması kararlarına iptal kararından daha fazla değer atfedilmektedir. Oysa iptal kararı davayı nihai olarak çözen karardır. Çoğu zaman mahkemeler, dava dosyası tekemmül etmiş ise yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar vermeden doğrudan nihai karar vermektedirler.

2577 sayılı Kanunun 27’inci maddesi hükmü ile yukarıda yapılan açıklamalara göre tazminat davalarında yürütmenin durdurulması talebi mümkün değildir.

Yürütmenin durdurulması isteğinin reddedilmesi davanı reddedilmesi so­nucunu doğurmaz. Çünkü yürütmenin durdurulması için aranan koşulların bir­likte gerçekleşmemesi halinde bu karar verilmez. Esas kararda ise sadece işle­min hukuka aykırı olup olmadığı yönünden inceleme yapılır. Oysa yürütmenin durdurulmasına karar verilebilmesi için hukuka aykırılık tek başına yeterli de­ğildir. Genelde, işlem açıkça hukuka aykırı ama yürütmenin durdurulması kararı neden verilmedi diye düşünenler olmaktadır. Bunun sebebi ise bahsedilen bu koşulun yanında işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zarar­ların doğması koşulunun gerçekleşmemiş olmasıdır.

Yürütmenin durdurulması kararları, iptali istenen idari bir işlemin yargı süzgecinden geçirilmesi sonucu bu işlemin “hukuka aykırılığını” tespit eden kararlardır.

Yürütmenin durdurulmasından amaç, “kamu düzeni”nin ve giderek “hukuk düzeni”nin korunmasıdır. Yürütmenin durdurulması kararları ile, ileride gideri­lebilmesi veya düzeltilmesi zor, karışık durumlar önlenir; yönetimde düzen ve istikrar sağlanır.

Bu bağlamda, verilmiş bir yürütmenin durdurulması kararı ile “hukuka ay­kırılığı” tespit edilmiş bir işleme dayalı olarak yeni işlemler kurulması kabul edilemez. Böyle bir uygulamanın hukuk düzenine aykırı bir uygulama olacağı ve yönetimdeki düzen ve istikrarı bozacağı ortadadır.

Anayasaya Göre Yürütmenin Durdurulması

Yürütmenin durdurulması ile ilgili temel kurallar Anayasa’nın 125. maddesinde düzenlenmiştir, İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin numaralı fıkrası Anayasa hükmünün tekrarıdır.

Yürütmeyi durdurma istemleri bir dava değil, iptal davası içinde ileri sürülebilecek ara istemlerdir. Verilecek yürütmeyi durdurma kararları da önlem niteliğinde geçici çözümlerdir. Anayasa’nın 125. maddesine göre yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için “İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararın doğması” ve “İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması” şartlarının birlikte gerçekleşmesi gereklidir. Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir. Anayasa’da yürütmenin durdurulması ile ilgili olarak başkaca bir hüküm bulunmamaktadır.

Yürütmenin Durdurulması Kararı Verilebilmesi İçin Aranan Koşullar

İptal davası açılması halinde işlemin uygulanması ve sonuçları kendiliğin den durmaz. Bunun için idari yargıda açılan iptal davasında, iptal istemi ile birlikte ayrıca 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 27. maddesi uyarınca yürütmenin durdurulması talebinde de yapılması gerekir.

Yargı yerleri tarafından, işlemin iptali ile yürütmenin durdurulması istemli olarak açılan davalarda, yürütmenin durdurulabilmesine karar verilebilmesi için 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde aranılan koşul­ların birlikte gerçekleşmesi gerekir. Anılan maddeye göre yürütmenin durdu­rulmasına karar verilebilmesi için;

1. İşlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması,
2. İdari işlemin açıkça hukuka aykırı olması koşullarının birlikte ger­çekleşmesi gerekir.

Bununla birlikte yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararların gerekçeli olması gerekir. Bunun aksine 2577 sayılı Yasanın 27. maddesinde aranılan ko­şullar birlikte gerçekleşmemesi nedeniyle yürütmenin durdurulması isteminin reddine dair kararların gerekçeli olarak yazılmasına lüzum yoktur.

Yürütmenin durdurulması için aranan şartlardan olan ve işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararların doğması şartının gerçek­leşebilmesi gerekir. Ancak bu durum olayın niteliğine ve davanın durumuna göre mahkemelerin takdirindedir.

Yürütmenin durdurulması kararı, nihai nitelikte olmayan, içerdiği hü­kümleri nihai karar gibi idarelerce uygulanma zorunluluğu bulunan, bu nedenle de diğer ara kararlarından farklı olan, adli yargıda hukuk mahkemelerince veri­len ihtiyati tedbir müessesesiyle de usul ve uygulama bakımından aynı olmayan ve idari yargı sistemine özgü bir karardır.

Yürütmenin Durdurulması İsteminin Yapılması İçin Süre

2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yürütmenin durdurulması isteminin yapılabilmesi için bir süre öngörülmemiştir böyle olunca da usulüne göre açılmış bir iptal davasının devam ettiği sürece her zaman yürütmenin durdurulması istenebilir.

Dava açılırken bu istem dava dilekçesinde yer alır.

Ayrı bir başvuru hazırlanmasına gerek yoktur. Ancak iptal davası açıldıktan sonra yürütmenin durdurulması istemi yazılı olarak yapılır.

Yürütmenin Durdurulmasına İlişkin Kararlara İtiraz

3622 sayılı Yasa’nın 10. maddesi ile 2577 sayılı Yasa’nın yürütmenin dur­durulması ile ilgili 27. maddesine eklenen 12. bendi ile getirilen “itiraz” yolu, tedbir niteliğinde ve etkileri davanın sonuçlanmasına kadar geçecek dönemle sınırlı, kararların diğer bir idare mahkemesince yeniden incelenmesidir.

Yürütmeyi durdurma ile ilgili olarak verilen kararlar itiraz üzerine incele­yen mahkemenin verdiği kararlar da, sonuçları ve etkileri itibariyle ilk verilen kararlar gibidir. Ayrıca davaya bakan mahkemece tarafların yeni istemleri üze­rine yürütmenin durdurulmasına ve verilmiş yürütmenin durdurulması kararla­rının da kaldırılmasına yasal bir engel bulunmamaktadır.

2577 sayılı idari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinin 6. fıkrasında, yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar; Danıştay Dava Daire­lerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Genel Kurulları­na, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine, çalışmaya ara verme süresi içinde ise idare ve vergi mahkeme­leri tarafından verilen kararlara en yakın nöbetçi mahkemeye veya kararı veren hakimin katılmadığı nöbetçi mahkemeye, kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebileceği, itiraz edilen mercilerin, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorunda olduğu ve itiraz üzerine verilen kararlar kesin olduğu belirtilmiştir.

İkinci Kez Yürütmenin Durdurulması İstemi

Yürütmenin durdurulması isteminin reddine ilişkin karara karşı yapılacak iti­razın reddedilmesinden sonra yeniden yürütmenin durdurulması istenilip istenilemeyeceği hususu sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. Kanaatimize göre dava konusu olayda ve delillerde herhangi bir değişiklik olmadığı sürece yeniden yürütmenin durdurulması istemi yapılmasının mümkün olmadığını düşünmekteyim. Çünkü pratik olarak bir faydası da olamaz. Yargı yeri daha önce aynı delillerle yürütmenin durdurulması istemini ret ettiği için bu kez herhangi bir delil değişik­liği ya da ilavesi olmadan yürütmenin durdurulması kararı vermesi yanlış anlaşılabilir. Böyle durumlarda yeniden yapılan yürütmenin durdurulması istemleri üzerine bazı yargı yerlerince ikinci kez istenen yürütmenin durdurulması isteminin reddine şeklinde karar verilirken bazı yargı yerlerince de dosyada herhangi bir delil ilavesi yapılmadan ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminin yapılamayacağı gerekçesiyle talepler incelenmeksizin reddedilmektedir.

Temyizde Yürütmenin Durdurulması

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 52. maddesinde, temyiz ve­ya itiraz istemlerinde yürütmenin durdurulması konusu düzenlenmiştir.

Bu maddeye göre, temyiz yoluna başvurulmuş olması, idari işleme karşı açılan davada verilen nihai (iptal ve/veya ret) kararın yürütmesini durdurmaz. Ancak, ilgililerin talebi üzerine, bu kararların teminat karşılığında yürütülmesi­nin durdurulmasına temyiz istemini incelemeye yetkili Danıştay Dava Dairesi veya Danıştay İdari Dava Daireleri Genel Kurulunca karar verilebilir.

Davanın reddine ilişkin kararların temyizi halinde, dava konusu işlem hak­kında yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi, 2577 sayılı Yasanın 27. maddesinde öngörülen koşulların varlığına bağlıdır.

Temyiz incelemesi sırasında verilen yürütmenin durdurulması kararları, 2577 sayılı Yasanın 27. maddesine göre verilen yürütmenin durdurulması kararı niteliğinde olmadığından, bu kararlara karşı itiraz yolu bunmamaktadır. Temyiz incelemesi sırasında verilen yürütmenin durdurulması kararlarına karşı yapılan itirazlar ise Genel Kurulca incelemeksizin reddedilmektedir.

Kararın bozulması halinde, kararın yürütülmesi kendiliğinden durur. Bu durumda ayrıca yürütmenin durdurulmasına karar verilmesine gerek yoktur.

İdari davalarda teminat istenmeyebileceği gibi idareden ve adli yardımdan yararlananlardan teminat alınmaz.

Yürütmenin Durdurulması Kararlarının Uygulanması

Türkiye Cumhuriyeti Anayasası

Madde 138

Yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştire­mez ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu

Madde 28

1. (Değişik) Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mah­kemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icap­larına göre idare, gecikmeksizin işlem tesis etmeye veya eylemde bulunma­ya mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlaya­rak otuz günü geçemez. Ancak, haciz veya ihtiyati haciz uygulamaları ile ilgili davalarda verilen kararlar hakkında bu kararların kesinleşmesinden sonra idarece işlem tesis edilir.
2. (Değişik) Tam yargı davaları hakkındaki kararlardan belli bir miktarı içe­renler genel hükümler dairesinde infaz ve icra olunur.
3. Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemeleri kararları­na göre işlem tesis edilmeyen veya eylemde bulunulmayan hallerde idare aleyhine Danıştay ve ilgili idari mahkemede maddi ve manevi tazminat da­vası açılabilir.
4. (Değişik) Mahkeme kararlarının otuz gün içinde kamu görevlilerince kasten verine getirilmemesi halinde ilgili, idare aleyhine dava açabileceği gibi, kararı yerine getirmeyen kamu görevlisi aleyhine de tazminat davası açılabilir.
5. Vergi uyuşmazlıklarına ilişkin mahkeme kararlarının idareye tebliğinden sonra bu kararlara göre tespit edilecek vergi, resim, harçlar ve benzeri mali yüküm­ler ile zam ve cezaların miktarı ilgili idarece mükellefe bildirilir.

Tazminat ve vergi davalarında kararın idareye tebliğinden itibaren infazın gecikmesi sebebiyle idarece kanuni gecikme faizi ödenir.

Yürütmenin durdurulması kararları, iptali istenen idari işlemlerin yargı süz­gecinden geçirilmesi sonucu bu işlemlerin “hukuka aykırılığını” tespit eden yargı kararlarıdır. Yürütmenin durdurulmasından amaç, “kamu düzeni”nin ve giderek “hukuk düzeni”nin korunmasıdır. Yürütmenin durdurulması karaları ile giderilmesi zor, karışık durumlar önlenir, yönetimde düzen ve istikrar sağlanır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesine göre idare mahkemelerinin yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre belediyeler ya da valilikler, gecikmeksizin işlem tesis etmeye mecburdur. Bu süre hiçbir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez. İdare mahkemesince verilen yürütmenin durdurulması kararlarına göre işlem tesis edilmemesi halinde idare aleyhine aynı İdare Mahkemesinde maddi ve manevi tazminat davası açılabilir.

Yargıtay İçtihadı Birleştirme Büyük Genel Kurulunun 22.10.1979 gün ve E: 1978/7, K: 1979/2 sayılı kararma göre, yargı kararının uygulanmaması halin­de bu husus kararı uygulamayan kamu görevlisinin tazminat ile sorumlu tutula­bilmesi için yeterlidir. Kamu görevlisinin sorumlu olabilmesi için ayrıca kin, hınç, düşmanlık ve benzeri duyguların etkisi altında olup olmadıklarının araştı­rılmasına gerek yoktur. Yürütmenin durdurulması kararını uygulamayan görev­liye karşı hukuki sorumluluk yüklenebilmesi için yürütmenin durdurulması kararının verildiği iptal davasının sonuçlanmasına gerek yoktur.

1982 Anayasası’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin hukuk devleti ol­duğu vurgulanmakta ve 138. maddesinin son fıkrasında, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararına uymak zorunda olduğu; bu organlar ile idarenin, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremeyeceği ve bunların yerine getirilmi­şini geciktiremeyeceği yolunda açık, kesin ve emredici bir kurala yer verilmiştir. Bu hüküm 2577 sayılı Yasanın 28. maddesinde de bulunmaktadır.

Bu kurallara bakıldığında, Anayasaya uygun işleyen bir hukuk devletinde, idare makamlarının yargı kararlarını süresi içinde yerine getirmemesi düşünülemez. Bu durum olsa olsa kamu görevlisinden kaynaklanır. Danıştay, son dönemlerde verdiği kararlarda, böyle durumlarda yani mahkeme kararının uygulanmaması nedeniyle açılan tam yargı davalarında, mahkeme kararının süresi içinde uygulanmadığı sonucuna varılıp tazminata hükmedilmesi halinde, dava cinin talebi olmasa dahi, hükmedilen tazminat tutarını, mahkeme kararını uygulamayan görevli ya da görevlilere rücu edilmek üzere vermektedir.

Çünkü, yukarıdaki açıklamalar karşısında, idarenin maddi ve hukuki koşullara göre uygulanabilir nitelikte olan bir yargı kararını “aynen” ve “gecikmeksizin” uygulamaktan başka bir seçeneği bulunmamaktadır.

Kanun yoluna gidilmiş olmasının, mevcut bir kararın yürütülmesini durdurmayacağı, etkisiz, neticesiz veya ortada bırakmayacağı açık olup, Anayasa ve İdari Yargılama Usulü Kanunu hükümlerine rağmen bir yürütmeyi durdurma veya iptal kararının uygulanmaması hukuk devleti ilkesini zedeleyen ağır hiz­met kusuru oluşturmaktadır.

Danıştay, bölge idare mahkemesi, idare ve vergi mahkemelerince verilen yü­rütmenin durdurulması veya iptal kararlarının yalnızca uygulanmaması bu kararları uygulamayan kamu görevlilerinin tazminatla sorumlu tutulması için yeterlidir.

Sorumluluk için ayrıca kin, garaz, husumet ve benzeri duyguların etkisi al­ımda hareket etmelerinin araştırılması gerekmez.

Yürütmenin durdurulması kararını yerine getirmeyen kamu görevlisinin hukuki sorumluluğu yönüne gidilebilmesi için ilgililerin açmış olduğu iptal davasının sonucunun beklenilmesine gerek yoktur.

2577 sayılı Yasanın 28 inci maddesi ile kararların derhal uygulanması ilkesi benimsenmiş ve her durumda bu sürenin 30 günü aşamayacağı belirtimleş, ka­rarların uygulanması için idarenin gereksinim duyduğu sürenin nihayet otuz günle sınırlı bulunduğu öngörülmüştür. Yürütmenin durdurulması kararı da Anayasada ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda belirtilen nitelikte bir yargı kararı olduğuna göre, bu yönde karar verilmiş bulunan bir davada idarenin; esas kararın verilmesi, bu karar temyiz edilmiş veya kararın düzeltilmesi yoluna başvurulmuş ise verilecek kararı beklemesi, bu yolla, verilen yürütmenin durdurulması kararını sürüncemede bırakması, savsaklaması ve etkisiz kılması gibi seçeneği bulunmamaktadır.

İptal kararları uyuşmazlığı kesin olarak çözen, idari işlemi ortadan kaldıran ve kesin hüküm teşkil eden kararlardır. Yürütmenin durdurulması kararları bu nitelikte olmamakla beraber iptal kararları ile ortak yanları vardır. Yürütmenin durdurulması kararları iptal kararları gibi geriye yürür ve ileriye de yöneliktir. Böylece bu kararlar, dava konusu tasarrufun ve ona bağlı olarak yapılan işlemlerin durdurulmasını ve yapıldıkları andan önceki hukuki durumun yürürlüğünü sağladığı gibi bu durumun korunmasını ve devamını da gerekli kılar.

İptal davasının sonuçlanması üzerine bu tür kararlar ortadan kalkar. İptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlükte bulunan yürütmenin durdurulması kararının yerine getirilmemesi nedeniyle bir zarar gerçekleşirse bu zararın ödetilmesi zorunludur.

İptal davasının reddedilmesi o tarihe kadar meydana gelen zararın ödetil­mesine engel teşkil etmez. Zira zarar idari işlemin hukuka aykırılığından değil yargı kararının uygulanmasından doğmuştur. Burada, dava konusu tesis edilen edilen idari işlemin hukuka uygun olup olmadığının araştırılması söz konusu değildir.

Yürütmenin durdurulması kararının, davanın esası hakkında verilen iptal kararları gibi yerine getirilmesinin zorunlu olduğunu belirleyen hüküm, bu kararların iptali istenilen idari işlem üzerindeki hukuki etki ve sonuçlarının aynı olmasından kaynaklanmaktadır. İptal davalarının özelliği gereği, dava konusu idari işlemin, tesis edildiği tarihten geçerli olmak üzere hukuksal varlığına son verilmektedir. Böylece, hukuka aykırılı belirlenmiş olan bir idari işlemin bütün sonuçları ile ortadan kaldırılarak hukuk düzeninin korunması amaçlanmıştır. Yürütmenin durdurulması kararları ile idarenin hukuka aykırı tasarruflarda bulunması, kararlar alması önlenerek hukuka bağlılığı sağlanmaya çalışılmaktadır.

İptal davasının konusunu düzenleyici bir işlemin oluşturması halin len kararın bu düzenleyici işleme dayalı olarak tesis edilen diğer bireyel işler üzerine benzer şekilde hukuki etki ve sonuç meydana getireceği açıktır.

Bir iptal davasında verilmiş bulunan yürütmenin durdurulması kararının, henüz iptal kararı bulunmadığı halde, iptali istenen işlemi ve ona bağlı durduran, geriye yürüyen sonuçlar doğuran, işlemin tesis edildiği tarihi ki hukuki durumun geçerliliğini sağlayan kararlardan olduğu ve bu özellikleri nedeniyle iptal kararı ile aynı nitelikte olan karalardan bulunduğu idare hukukunun ilkelerindendir.

O halde bir işlem hakkında yürütmenin durdurulması kararının olması, bu kararın verilmesi aşamasında o işlemin hukuka açıkça aykırılığının idari yargı yerince saptandığını ortaya koymaktadır.