İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı

Madde 2-1. (Değişik bent: 10/06/1994 – 4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:

(İptal: Anayasa Mahkemesi’nin 21/09/1995 tarih ve E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararı ile; Yeniden düzenleme: 08/06/2000 – 4577/5. md) İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı oldukların­dan dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları,

İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtemel olanlar ta­rafından açılan tam yargı davaları,

(Değişik bent: 18/12/1999 – 4492/6 md.) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şart­laşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden bi­rinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar ara­sında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar.

İdari yargı yetkisi, idari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. İdari mahkemeler; yerindelik denetimi yapamazlar, yürütme görevi­nin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kı­sıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini kaldı­racak biçimde yargı kararı veremezler.

Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya yaptığı işlemler idari yargı denetimi dı­şındadır.

Anayasa’nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk devleti ol­duğu belirtilmiş, 5. maddesinde, Türk Milletinin bağımsızlığını ve bütünlüğünü, ülkenin bölünmezliğini, Cumhuriyeti ve demokrasiyi korumak, kişilerin ve top­lumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmak, insanın maddi ve manevî var­lığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamak Devletin temel amaç ve görev­leri arasında sayılmıştır.

Hukuk devleti, insan haklarına saygı gösteren, bu hakları koruyucu ada­letli bir hukuk düzeni kurup sürdürmekle kendisini yükümlü sayan, bütün etkinliklerinde hukuka ve Anayasa’ya uyan, işlem ve eylemleri bağımsız yargı denetimine bağlı olan devlet demektir. Böyle bir düzenin kurulması, yasama, yürütme ve yargı alanına giren tüm işlem ve eylemlerin hukuk kuralları içinde kalması, temel hak ve özgürlüklerin, Anayasal güvenceye bağlanmasıyla ola­naklıdır.

Devletin, hak arama özgürlüğünü daraltan bütün sınırlamaları kaldırması ve bu yolla yargı denetimini yaygınlaştırarak adaletin gerçekleştirilmesini sağla­ması hukuk devleti ilkesine yer veren Anayasa’nın 5. maddesi gereğidir.

Anayasa’da, Türkiye Cumhuriyeti’nin demokratik hukuk devleti niteliği vur­gulanırken, devletin tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetimine bağlı olması amaç­lanmıştır. Çünkü, yargı denetimi, hukuk devletinin “olmazsa olmaz” koşuludur.

Anayasa’nın 12. maddesinde, herkesin, kişiliğine bağlı, dokunulmaz, dev­redilmez, vazgeçilmez temel hak ve hürriyetlere sahip olduğu belirtildikten sonra, 13. maddesinde de temel hak ve hürriyetlerin Devletin ülkesi ve milletiy­le bölünmez bütünlüğünün, millî egemenliğin, Cumhuriyetin, millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel asayişin, kamu yararının, genel ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacıyla ve ayrıca Anayasa’nın ilgili maddelerinde öngörülen özel nedenlerle, Anayasa’nın sözüne ve ruhuna uygun olarak yasayla sınırlanabile­ceği, temel hak ve hürriyetlerle ilgili genel ve özel sınırlamaların demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olamayacağı ve öngörüldükleri amaç dışın­da kullanılamayacağı belirtilmiştir.

Anayasa’nın “Hak arama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinde, herkesin ge­rekli araç ve yollardan yararlanarak yargı organları önünde dâvacı ya da dâvâlı olarak sav ve savunma hakkı bulunduğu belirtilmektedir.

Anayasa’nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiş, ikinci fıkrasında ise Cumhurbaşkanı’nın tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûra’nın kararları yargı denetiminin dışında tutulmuştur. Anayasa’nın 159. maddesinin dördüncü fıkrasıyla da Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları, idari işlem niteliğinde olmalarına karşın, yargı denetimi dışında bırakılmıştır. Anaya­sa’nın 125. maddesinin ikinci fıkrası ile ayrık tutulanlar dışındaki tüm idari işlemlerin yargı denetimine bağlı olması Anayasa buyruğudur.

İdarenin yargısal yolla denetiminin en önemli, yaygın ve etkili aracı iptal davalarıdır. İptal davaları, idare hukukunun doğuşundan ve oluşumundan sonra ortaya çıkan idare hukukuna özgü dava türü olup, bu dava ile idari işlerin hukuka uygun olup olmadığı incelenir. İptal davasının amacı hukuk düzenini korumak, idarenin işlem ve eylemlerinde hukuka uygun davranmasını sağlamaktır. İdari işlemin iptaline ilişkin yargı kararı anonim ve objektif nitelik taşıması nedeniyle “kesin hüküm”ün klasik anlamının dışında ve onu aşan sonuçlar doğurmaktadır. Örneğin bir yönetmelik hükmünün iptali halinde iptal kararından sadece davacı değil, yönetmelik kapsamında olan herkes yararlanır.

İdari dava türleri ve bu davaların kimler tarafından açılabileceği 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Yasası’nın 2. maddesinde gösterilmiştir. Bu madde ile getirilen düzenleme, aynı Yasa ile yürürlükten kaldırılan 521 sayılı Danıştay Yasası’nın M) maddesinin (A) bendi ile aynı doğrultudadır. Her iki yasa kuralında da idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırılıkları nedeniyle menfaati ihlâl edilenler tarafından iptal davası açılabileceği öngörülmüştür. Anılan yasalardaki tanımlar arasındaki fark, 521 sayılı Yasa’daki “kanuna aykırılığın yerine 2577 sayılı Yasa’da “hukuka aykırı”lığın kullanılmış olmasıdır.

İdare, özel hukuk kişilerinin sahip olduğu yetkilerin dışında ve üstünde bir­çok yetkilere sahiptir. İdareye özgü olan bu yetkilerle, kişilerin üzerinde, tek yanlı irade açıklaması ile hukuksal etkiler doğuracak eylem ve işlemler yapabi­lir. Bu işlemlerin yerine getirilmesi için, başka bir makam ya da merciin yardı­mına gereksinim olmadan kişiler çeşitli yükümlülükler altına sokulabilir.

Öte yandan, idari işlemler yasallık karinesinden yararlanır ve bu karine ge­reği, idari işlemlerin yerindeliği ve hukuka uygun olduğu varsayılır. İdari dava­lar, idarenin işlem ve eylemlerinin hukuka uygunluğunun yargısal yolla denet­lenmesi, kamu hizmetlerinin hukuk kurallarına ve hizmetin gereklerine uygun biçimde yapılmasının sağlanması, kamu hizmetlerinin getirdiği yarar ve zararla­rın bireyler üzerindeki etkilerinin adaletli biçimde dengelenmesi için vatandaş­lara tanınmış bir haktır. İdari davalar, idare hukukuyla birlikte hukukun üstün­lüğü, Devletin hukuka bağlılığı ilkesinin sonucu olarak hukuk alanına girmiştir.

İdari yargıda “idari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan davalar” olarak tanımlanan iptal davaları, idare­nin hukuka uygun davranmasını sağlayarak hukuk devletini gerçekleştiren önemli yollardandır. İptal davası kolay işleyen ve karmaşık olmayan niteliğiyle yargısal bir denetim yolu olarak öngörülmüştür.

İptal davaları ile idari işlemlerin hukuk kurallarına uygunluğu incelenir. Aykırılığın saptanmasında işlem ortadan kaldırılır. Böylece, idarenin hukuk kurallarına uygun şekilde hareket etmesi sağlanarak hukuk düzeni korunur.

İptal davaları, kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikteki idari işlemler hakkında açılabilir. Böyle bir idari işlemin iptalinin istenilebilmesi için davacının menfaatinin ihlâl edilmiş olması gerekir. Yargı kararlarında ve öğretide “menfaat”, davacı ile iptalini istediği idari işlem arasındaki bağı, ilgiyi anlatır. İdari işlem ile dava açan kişi arasında geçerli (meşrû) güncel ve ciddî bir ilişki söz konusu ise davada menfaat bağı bulunduğu kabul edilmektedir. Bunun dışında öznel bir hakkın ihlâl edilmesi koşulu aranmaz.

Hak, hukukun koruduğu menfaattir. Özel hukukta her menfaat korunmaz. Kamu hukukunda iptal davaları yoluyla korunması zorunludur. Tam yargı davalarının tersine iptal davalarında dava açabilmek için menfaat ihlâlinin yeterli sayılması, idarenin hukuka uygun davranmasını sağlamak amacına yöneliktir, Her ne kadar bu amacın tam olarak gerçekleşebilmesi için menfaat ihlâli koşu­lunun aranmaması düşünülebilirse de, bu durumda, idari işlemlerle ilgisi bu­lunmayan kişilerin dava açması sonucu idare devamlı dava tehdidi altında kalır ve böylece idarenin işleyişi olumsuz yönde etkilenir.

Dava ehliyeti için aranan “menfaat ihlâli” koşulu, her olaya özgü irdelenmiş ve dava konusu işlemin davacıyı etkilemiş olması, İdarî yargıda menfaat ihlâlinin var­lığı için yeterli sayılmıştır. İtiraza konu yasa kuralında geçen “kişisel hak” kavra­mıyla, genel, soyut ve gayrişahsî düzenleyici kuralların kişilere uygulanarak somut­laşması ve hukuksal sonuçlar doğurması amaçlanmıştır. İdarî yargıda kişisel hak ihlâli, tam yargı davası açabilmenin ölçütüdür. Tam yargı davaları ile, idareden, ihlâl ettiği bir hakkı yerine getirmesi ya da neden olduğu zararı gidermesi istenir.

İptal davalarında, hukuka aykırılığının saptanması durumunda idari işlemin ip­tal edilmesi, tam yargı davalarında ise idari işlem ve eylemin uygulanmasından ve yürütülmesinden doğan zararların tazmini söz konusudur. Bu iki dava türündeki farklılık ve gerçekleştirilmek istenilen amaç nedeniyledir ki, iptal davasında davacı olabilmek için “menfaat ihlâli” yeterli görülmüş iken; tam yargı davalarında idari eylem ve işlemlerden dolayı davacının “hakkının ihlâl” edilmesi gerekmektedir.

İdari Dava Türleri

Anayasamızda, idari eylem ve işlemlere karşı yargı yolunun açık olduğu ve idarenin kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı, ödemekle yükümlü olduğu vurgulanmış, bunun ötesinde idari dava türleri sayılmamıştır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2 nci maddesinde yer alan idari dava türleri iptal davaları, tam yargı davaları ve idari sözleşmelerden do­ğan davalardır.

İptal Davaları

İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden bin ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalardır.

Tam Yargı Davaları

İdari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan muhtel olanlar tarafından açılan davalardır.

İdari Sözleşmelerden Doğan Davalar

Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalardır.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun “İdari Dava Türleri ve İdari Yargı Yetkisinin Sınırı” başlıklı 2. maddesinin 1. fıkrasında idari dava türleri, iptal, tam yargı, genel hizmetlerden birinin yürütülmesi için yapılan idari söz­leşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar olarak sayılmış olup tespit davası şeklinde bir dava türüne idari yargıda yer verilme­miştir. Aynı yasanın “İdari Davalarda Delillerin Tespiti” başlıklı 58. maddesin­de yer alan “Taraflar, idari dava açtıktan sonra bu davalara ilişkin delillerin tespitini ancak davaya bakan Danıştay, İdare ve Vergi Mahkemelerinden isteye­bilirler” şeklindeki hüküm ise, münhasıran yukarıda sayılan idari davalardan birinin açılması halinde bu davayla ilgili “delillerin” tespitinde yine idari yargı mercilerinden istenebileceğine işaret etmektedir.